怒江长安网群怒江长安网泸水长安网福贡长安网贡山长安网
全站搜索
法制视野下的涉法涉诉信访工作
发表日期:2016-02-24 16:24:03  浏览:  字体:   来源:怒江长安网
        信访工作作为党的群众工作的重要组成部分,是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。我国的信访制度是一项具有中国特色的制度,在我国历史上,也是具有悠久历史的一项制度。我国现行的信访制度在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能,在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。与此同时,随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域,也出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况,导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出,严重损害司法权威,影响正常有序的涉法涉诉信访秩序。因此,研究当前我国涉法涉诉信访制度的运行现状,进而探析涉法涉诉信访工作的改革对策,对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现,构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

  一、信访制度运行状况

      (一)信访制度相关概念

  所谓信访,国务院《信访条例》第二条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”在现实生活中,向司法机关、立法机关及各级党委反映问题,提出批评、建议或者投诉请求的情况也非常普遍,随着社会的发展,信访的界定更为全面,即信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子通信等形式,通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求,或者对国家机关及其工作人员提出建议、意见、批评或者投诉请求,依法由相应部门处理的活动。

  信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部,按照“分级负责,归口办理”的原则,处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。该制度的三个社会功能主要表现为:第一,群众参与,即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求,实质就是人民意志的表达,是一种政治参与。第二,民主监督,指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意,同时对国家机关和工作人员提出批评和建议,对国家机关进行一种民主监督。第三,权利救济,人民群众通过信访不仅仅是表达民意,更具有需要保障和维护公民权利和自由,实现救济的要求。

       (二)当代信访制度的法治化演进

  我国现代信访制度的建立已有近六十年的历史,并逐渐呈现出法制化的趋势。早在新民主主义革命时期,以毛泽东为领导的中国共产党人就非常重视人民的信访工作,到了新中国成立之后,信访工作进入了一个新的历史发展时期。人民群众的信访热情随着新中国的建设事业不断高涨,为了适应这种新的形势,1951年,国家颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,《决定》指出:“各级人民政府应当密切地联系人民群众,全心全意为人民服务;并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。《决定》分六条,提到了登记、研究、转办、检查、催办、存档的制度建设,对开展信访工作做了原则性规定,学界一般讲此视为信访制度正式确立的起点。

  1982年2月第三次全国信访工作会议召开,通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》和《党政机关信访工作暂行条例((草案)》,标志着信访制度进入了新时期。《条例(草案)》共六章二十一条,为信访机设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原则和方法提供了依据。《党政机关信访工作暂行条例((草案)》肯定了领导阅信、领导接访的工作制度,同时还规定各级党政机关要建立健全信访工作机制。根据该条例,中共中央办公厅、国务院办公厅分别设立了信访局。1986年11月,二局合并为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局。

  1995年,国务院颁布了建国以来第一部信访行政法规《信访条例》。《信访条例》确立了“分级负责,归口办理,谁主管、谁负责”的基本办理机制,并明确要求各行政机关负责人应当批阅主要来信,接待重要来访。《条例》颁布后各部门各省市相继出台了信访条例工作办法等,标志着我国的信访制度逐渐成熟。

  2004年,我国对《信访条例》进行修订,并于2005年5月1日正式施行。这部新版《信访条例》的颁布实施,对于推进信访工作的制度化、规范化和程序化,规范信访秩序,维护社会和谐稳定,发挥了重要的作用。

  2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,包括充分认识依法处理涉法涉诉信访问题的重要意义、改革涉法涉诉信访工作机制、进一步提高执法司法公信力、依法维护涉法涉诉信访秩序、加强和改进对依法处理涉法涉诉信访问题的组织领导等5个部分。《意见》全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求,是贯彻落实党的十八届三中全会精神的具体体现。

  二、涉法涉诉信访工作的现状及成因

      (一)现状

  涉法涉诉信访,是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理,或是已经进入诉讼程序的案件,有利害关系的当事人对执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿转而向上级机关投诉,或者寻求法律程序之外的请愿活动。涉法涉诉信访案件能否得到有效的处理,既关系到上访群众的切身利益能否得到维护,关系到司法机关能否具有公信力,也关系到社会能否和谐稳定,关系到党的执政地位能否巩固。

  随着我国改革的不断深入和经济建设的快速发展,我国社会转型时期的到来,我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露,诉诸法律的纷争不断增加,涉法信访特别是涉法上访逐年上升。与此同时,闹访、暴力访等非法信访形式日渐增多,重信重访、无理缠访已然成为一种趋势,信访专业户、上访老户等逐渐出现。大量涉法涉诉上访案件的存在,不仅扰乱了国家机关的正常工作秩序,而且在一定程度上损坏了司法权威,影响了社会稳定,成为社会普遍关注的焦点。

     (二)成因

  形成涉法涉诉信访的原因是多方面的,既有来自当事人自身的原因,又有来自案件本身问题,也有来自社会大环境的原因。分析归纳主要表现为:

  1.公民对司法的公信力产生质疑

  主要有四个方面:一是群众不断增强的维权意识与正确选择合法解决途径之间的矛盾。随着群众法律意识的提高,维权意识的增强,大部分人能依法维护自己的合法利益,但也有少数人不选择合法途径解决问题,从而引发涉法涉诉上访问题。二是矛盾解决方式的变化与人们的法律意识提升不同步。行政职能的转变和依法行政水平的提高,过去很多通过行政手段解决的事,现在由法律来调整。解决方式变了,但人们的法制观念的转变还跟不上,仍习惯于凡事找政府,所以,只要对法院的判决不服,就上访找政府机关及领导,把最终解决矛盾的希望寄托于政府部门。有的新问题虽然可以立案,但法院无法进行实体审理。有些群众认为在政府部门无法解决的问题,在法院就能讨到说法,对法院的期望值甚高,一旦法院不能满足愿望,就层层上访,增加法院的工作压力。由于现行的申诉、再审法律制度未对当事人申诉规定次数、级别、时间、地域,故这种“四不限”的申诉制度一方面给法院审判工作带来很大压力,另一方面也助长了当事人的盲目信访,加之法院内部不恰当的制度或做法又导致新的信访产生。三是政法干警在办案过程中出现的瑕疵也是导致当事人不服判决的又一个重要原因。个别案件办理中注重实体公正,而忽视了程序公正,尽管是少数现象,同样影响了司法公正;调解工作不到位,法律宣传工作做得不够,一判了之、“煮夹生饭”的现象也是当事人不服判决的又一因素,导致当事人上访。四是有些执法人员由于业务水平欠缺,导致案件质量不高;或者在办案、执行过程中方法简单、态度粗暴;或者工作责任心不强,说服教育、劝导疏通不够引发信访。

  2.上访人方面的原因

  一是有的上访当事人文化水平低,不理解或片面理解法律规定,加上工作人员在办案过程和法律文书中说理不够,使当事人对法院公正裁判产生怀疑和曲解,又不能接受接待人员的答复和解释,长期无理缠诉。二是不顾案件实际情况,在利己思想或投机心理的驱使下,向对方当事人或法院提出许多不切实际的要求,在得不到满足后便走上缠访之路。三是偶然上访过程中获得了不当利益、尝到了甜头的上访人,便屡生是非以上访为业,长期脱离生产劳动,甚至成为其他上访人员的“顾问”。四是政府部门的集中接访,为上访人相互串联、互传经验、相互鼓励提携提供了机会,使得抱着试试看心理的上访人态度更加坚定,让本来不难解决的问题复杂化。五是一些当事人因长期上访,受到社会冷落,同时对司法机关抱有对立情绪,思维方式扭曲,人格变异,到期产生精神障碍,使得上访漫无目的。

  3.体制原因

  行政与司法的合一,信访制度在为民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径的同时,又为民众对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。特别是在维稳的大环境下,涉法涉诉上访现象成为关注的焦点,作为一项硬指标,成为地方各级“一把手”工程,党委介入司法案件的善后处理,政法委召集公、检、法等司法机关集中“会诊”,分层分类限期解决时有发生。甚至在稳定一票否决制的压力下,个别地方政府迫于上访有时无原则的屈从,为了息事宁人,超出法律和政策的界限,虽暂时化解了个别上访者,却造成了更大的负面影响。

  三、解决涉法涉诉信访问题的对策

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。今年3月份,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求。

  把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,就必须保证群众的合理合法诉求,在司法程序和时限内得到公平公正解决。这是让人民群众相信改革、支持改革的根本所在。对此,《意见》从四个方面提出了明确要求:一是提高执法质量,结合深化司法体制改革,建立健全科学合理、监督有力、规范有序的司法权力运行机制,从制度上保证严格执法、公正司法,使每一起案件处理都做到实体公正、程序公正、规范高效,经得起检验。二是强化执法监督,加大各个执法环节之间、政法各单位之间、上下级政法单位之间的监督力度,确保执法司法权不被滥用,执法办案中的过错、瑕疵得到依法及时纠正。三是严格责任追究,完善执法司法责任制,严格落实办案质量终身负责制。对于冤假错案,严查执法不公、不廉问题;对于群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的,依纪依法追究办案人员和相关领导责任;对于信访问题突出的地方,倒查政法单位领导班子责任,使广大政法干警敬畏法律、敬畏人民,依法用权、秉公办事。四是深化执法公开,构建开放、动态、透明、便民的阳光执法司法新机制,凡是法律规定应当公开的案件信息,都应当公开;生效后的裁判文书,应当依法在政法机关的官方网站上公布,让群众看得到,监督得了,提高群众对涉法涉诉信访问题处理的认可度。

      (一)实行诉讼与信访分离制度

  把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众,应当引导其到政法机关反映问题;对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项,收到的群众涉法涉诉信件,应当转同级政法机关依法处理。首先,要向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。《意见》明确,各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众,应当引导其到政法机关反映问题;对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项,转同级政法机关依法处理。信访群众直接到政法机关反映诉求,可以少走弯路,便于政法机关及时处理。其次,要向有管辖权的政法单位反映问题,而不是多头访、越级访。属于哪一级管的,到哪一级申诉;属于哪一个部门办的,到哪一个部门申诉。不按法律规定,到政法各单位多头上访、越级进京上访等,都无助于问题的解决。第三,要正确理解法律,不缠访闹访。对群众到相应政法单位反映的涉法涉诉信访事项,办案机关不是一律启动法律程序。要经过审查、甄别,符合法律规定的,才能进入复议、复核、再审程序处理。对于不符合法律规定的信访事项,或是正在法律程序办理中,当事人直接上访的,政法机关依法不予受理。反复缠访甚至违法闹访的,将受到依法处理。

       (二)建立涉法涉诉信访依法终结制度

  涉法涉诉信访终结是信访群众较为关心的一个问题。一些信访事项终而不结、无限申诉,反复启动法律处理程序,是困扰政法机关的一个难题,耗费了大量司法资源和行政资源,也加重了信访人自身的负担。中央政法机关按照修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法和相关法律法规,修改完善涉法涉诉信访终结办法。对涉法涉诉信访事项,已经穷尽法律程序的,依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉,经过案件审查、评查等方式,并经中央或省级政法机关审核,认定其反映问题已经得到公正处理的,除有法律规定的情形外,依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报,重点是做好对信访人的解释、疏导工作。地方党委和政府及其基层组织要落实好教育帮扶和矛盾化解工作,使信访人息诉息访,回归正常的生产生活。中央政法各单位还将根据《意见》要求,制定完善具体的终结办法。

      (三)健全国家司法救助制度

  近年来,一些刑事犯罪案件、民事侵权案件,因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足,致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿,生活陷入困境的情况不断增多。这也是引发涉法涉诉信访问题的一个重要因素。各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下,统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的,依法予以纠错、补偿。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权,无法经过诉讼获得有效赔偿,造成当事人生活困难,符合救助规定的,及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的,通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。对这些当事人,由国家给予适当救济,帮助他们摆脱生活困境,既彰显党和政府的民生关怀,又有利于实现社会公平正义,促进社会和谐稳定。党的十八届三中全会提出,要完善人权司法保障制度,健全国家司法救助制度。《意见》进一步明确了健全国家司法救助制度的要求。

  在中央的重视和支持下,中央有关部门经过深入调研论证,今年初制定下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,明确了救助条件和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的使用管理,要求地方各级财政部门将国家司法救助资金列入预算,统筹安排,建立动态调整机制,尽快把这项制度建立、运行起来,切实解决好信访群众法度之外、情理之中的问题。

  四、依法处理涉法涉诉信访需要注意的问题

     (一)依法维护涉法涉诉信访秩序

  一是畅通信访渠道。各级政法机关要健全来信、来访、网上信访、电话信访一体化接访网络,为涉法涉诉信访群众反映问题提供畅通便捷的渠道。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法;坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。二是防止案件积压。政法机关要按照修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法规定,规范案件流程,加快案件流转,加强各单位之间的衔接配合,确保依法处理涉法涉诉信访问题有序高效进行。三是提高基层化解能力。通过健全科学合理的考评指标体系,提高基层解决问题的主动性和实效性,最大限度把矛盾化解在基层。坚持分级分类处理,加大分流疏导力度,劝导当事人依法按程序反映问题,减少越级上访。四是严肃处理违法上访行为。坚持教育与处罚并重,对伴有违法行为的上访人员,加强法制教育和批评劝导;对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的,依法严肃处理,引导信访人员依法理性表达诉求,不论有理、无理,都不能违法上访。

       (二)提高执法司法公信力

  各级政法机关要严格依照法定权限和程序履行职责、行使权力,确保每一起案件的处理做到实体公正、程序公正、规范高效,经得起检验;要依法加大内部监督力度,促使执法办案中存在的问题依法及时得到解决,对于执法不严、裁判不公、徇私枉法等突出问题,要组织开展专项整治;要完善执法司法责任制,严格落实办案质量终身负责制,健全执法过错发现、调查、问责机制,严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任,严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题;要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容,以公开确保公正、促进息诉。

        (三)发挥政治优势,形成化解涉法涉诉信访问题的合力

  依法处理涉法涉诉信访问题,牵涉面广,需要各方面的协调配合,步调一致开展工作。《意见》特别强调,要加强和改进对依法处理涉法涉诉信访问题的组织领导。各级党委和政府要坚持依法执政、依法行政,支持政法机关依法独立行使职权,帮助政法机关协调解决涉及困难帮扶、教育疏导、案件出口顺畅等方面的问题。各级信访部门要依法引导分流涉法涉诉信访,加强与政法机关的沟通联系,形成支持依法处理涉法涉诉信访问题的良好局面。

  各级党委政法委重点抓好政策指导、执法监督和宏观协调等工作,推动涉法涉诉信访工作机制改革健康深入进行。各级政法机关作为依法处理涉法涉诉信访问题的责任主体,要把促进社会公平正义作为核心价值追求,建立健全工作制度,严格落实工作责任,转变执法司法作风,提高群众工作能力,努力使每一起司法案件的办理、每一件信访问题的处理,都成为维护社会公平正义、维护群众合法权益的生动实践。

  涉法涉诉信访工作机制改革要取得成功,需要社会各界和广大人民群众的理解和支持。各级政法机关要加强与宣传部门、新闻单位的沟通,加大对申诉新程序、信访新规定的宣传力度,使群众广为知晓;加强法制宣传教育,增强全社会学法尊法守法用法意识。同时,案件当事人也要增强法治意识,理性对待纠纷,依法表达诉求,自觉接受政法机关依法律按程序作出的裁判,在全社会形成尊重司法、崇尚法治的良好氛围。

        结 语

  依法处理涉法涉诉信访问题,事关最广大人民群众根本利益,事关国家法制统一、尊严、权威,事关党执政地位巩固和国家长治久安。改革涉法涉诉信访工作机制,依法处理涉法涉诉信访问题,既是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的要求,又是贯彻实施修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法的实际行动;既是全面推进依法治国的需要,又是维护人民群众合法权益的具体体现。推动涉法涉诉信访工作机制改革,既是全面推进依法治国的必然要求,也是维护最广大人民根本利益的需要,不仅有利于从制度机制上倒逼政法机关提高执法司法质量和水平,保证当事人合法诉求及时得到解决,而且有利于从制度机制上推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境,更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定。(贡山县司法局 赵健)

  [参考文献]:

  1.张琳婧.中国古代直诉制度.法制与社会,2009.04

  2.国务院信访条例,2005.01

  3.中共中央办公厅、国务院办公厅.党政机关信访工作暂行条例(草案),1982.04

  3.李齐申.我国信访制度的不足和完善.法学之窗,2008.08

  4.张春照.中国信访制度的历史及现状分析.新西部,2009.22

  5.杨静.完善我国信访制度问题研究.法商论丛,2009.06

  6.关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见

【责任编辑:张云】
  • 上一篇:
  • 下一篇: